Свобода является неотъемлемой нормой конституции экономики. Конституционная экономика - Баренбойм П.Д.; Лафитский В.И

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 13-22. © А.Н. Костюков, 2008

КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА В РОССИИ:

НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

А.Н. КОСТЮКОВ

Рассматриваются вопросы конституционной экономики - междисциплинарного научного направления, в рамках которого непосредственно взаимодействуют конституционно-правовое регулирование и экономическое развитие государства в прямой и обратной корреляции.

На сегодняшний день всё больше российских учёных поддерживают вывод о взаимосвязи социально-экономического и конституционно-правового развития государства. В то же время значительные научные исследования данной проблематики (которая выделилась в предмет междисциплинарного научного направления «конституционная экономика»), как правило, предпринимаются экономистами . Первоначально термин «конституционная экономика» был сформулирован американским экономистом Ричардом Мак-Кинзи в 1982 г. Классиком и основателем конституционной экономики как научного направления является американский экономист Джеймс Макджилл Бьюкенен, получивший за это Нобелевскую премию в 1986 г. и международное признание в качестве ведущего исследователя в данной области.

Изучение конституционной экономики правоведами важно не только потому, что отсутствие глубокого правового анализа конституционных принципов экономики мешает в реализации основанной на этих принципах экономической политики, но и по той причине, что понимание очень многих норм Конституции невозможно без осознания состояния и тенденций развития экономических отношений. По справедливому замечанию П.Д. Баренбойма, «без знания и понимания конституционной экономики современный юрист-конституционалист будет не в состоянии дать не какой-нибудь, а именно юридический анализ не менее чем половины текста Основного закона» .

Число работ, использующих достижения и методологию юридической науки при

изучении конституционной экономики, следует признать недостаточным, что негативно сказывается на развитии российской науки и на качестве подготовки специалистов с высшим образованием в гуманитарных областях .

Вышеизложенное показывает необходимость теоретико-прикладного анализа правовой регламентации экономических отношений в современной России с позиций их конституционности, попытка чего сделана в настоящей статье.

В первую очередь необходимо определиться с дефиницией категории «конституционная экономика».

Конституционную экономику можно рассматривать как научную дисциплину, образованную на стыке науки конституционного права и экономических наук, и как экономическую сферу жизни общества, регулируемую нормами и принципами конституционного права.

В юридической литературе наиболее часто цитируется следующее определение конституционной экономики: «научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отражённым в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве» .

С категорией «конституционная экономика» тесно связана широко используемая в зарубежной экономико-правовой литературе концепция «экономической конституции», а также концепция «конституализации соци-

ально-экономического развития государственности».

Как отмечает Г.А. Гаджиев, «экономической конституцией» можно именовать совокупность закреплённых в Конституции принципов, норм, понятий, связанных между собой сложными логико-правовыми связями и в силу этого составляющих определённое единство . По мнению Г.Н. Андреевой, термин «экономическая конституция» отражает способность Конституции задавать определённые рамки рыночной экономике с тем, чтобы она служила в том числе и обществу в целом . Часто под экономической конституцией России понимаются законодательные акты: Гражданский кодекс РФ , Налоговый кодекс РФ , законы о бюджете либо «вся совокупность юридических норм, регулирующих экономическую систему страны» .

В любом случае можно говорить, что категория «экономической конституции» отражает нормативный аспект предмета конституционной экономики и, соответственно, охватывается последней как более широкой по объёму категорией. Использование двух концепций для изучения одного круга явлений представляется излишним и привносящим неясность в научный оборот.

Учитывая вышесказанное, а также парадоксальность самого термина «экономическая конституция» , можно констатировать, что стоящие перед этой концепцией задачи могут быть вполне успешно решены в рамках научного направления, именуемого «конституционной экономикой».

Не обнаруживается принципиальных различий и между концепциями конституционной экономики и «конституализации социально-экономического развития государственности».

Как указывает Н.С. Бондарь, в то время как конституционная экономика предназначена отражать статику, в том числе и конституционные характеристики, конституционный идеал экономической системы, то кон-ституализация - динамику, правовое развитие социально-экономических процессов на основе и в соответствии с ценностями современного конституционализма, процесс движения к конституционной социально ориен-

тированной экономической организации государственности .

Между тем следует отметить, что конституционная экономика вовсе не исключает возможности изменений в ходе взаимодействия конституционно-правовых и социальноэкономических явлений, а наоборот, рассматривает такие изменения с целью выявить оптимальную модель конституционно-правового регулирования экономических отношений для того или иного этапа государственного развития.

Из вышеприведённого следует, что кон-ституализация социально-экономического

развития входит в предмет конституционной экономики и должна системно изучаться в составе последней.

Иначе говоря, концепция «конституционной экономики» соотносится с концепциями «экономической конституции» и «конституциализации социально-экономических процессов» как общее с частными.

С учётом изложенного, можно скорректировать предложенное П.Д. Баренбоймом определение конституционной экономики как «научного направления, изучающего принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве».

В целом соглашаясь с данным определением, считаем его несколько размытым (в основном за счёт использования термина «экономическая целесообразность»).

В этой связи более подходящим представляется следующее определение: конституционная экономика - это научное направление, предметом изучения которого является конституционно-правовое регулирование и экономическое развитие в их непосредственной взаимосвязи: воздействие конституционных правил и принципов на процесс принятия и реализации экономических решений, а также обратная корреляция.

Несколько упрощая, можно сказать, что предметом конституционной экономики как научного направления является конституционная экономика как сфера общественной жизни, т. е. как система экономических от-

ношений, рассматриваемая в контексте их конституционно-правового регулирования.

Понимаемая таким образом конституционная экономика в России может быть охарактеризована как несовершенная. Для выявления направлений и способов позитивного развития конституционной экономики в России, полагаем, следует первоначально обратиться к характеристике самой Конституции РФ.

«В самом общем виде можно выделить три основных группы проблем, регулируемых конституцией и имеющих непосредственное отношение к социально-экономическому развитию страны. Во-первых, права собственности, их структура и гарантии. Во-вторых, социально-экономические права и гарантии граждан. В-третьих, регулирование денежных и финансовых (бюджетных) вопросов. Все эти три момента так или иначе отражают соотношение прав и возможностей государства и частного лица, а в ряде случаев и прямо определяют экономическую роль государства, возможности и пределы вмешательства власти в хозяйственный процесс» .

В Конституции РФ указанные проблемы решаются следующим образом.

Среди основных принципов конституционного регулирования собственности можно выделить следующие:

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9);

Право частной собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35);

В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71);

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся разграничение государственной собственности (п. «г» ст. 72);

Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью (п. «г» ст. 114);

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной

собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

В сфере социально-экономических прав населения это следующие положения:

Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35);

Принудительный труд запрещён (ч. 2 ст. 37);

Каждый имеет право на отдых (ч. 5 ст. 37);

Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34);

Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37).

В Конституции РФ закреплены следующие принципиальные основы финансовой, бюджетной системы и денежно-кредитной политики:

Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются (ч. 1 ст. 75);

Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75);

Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114);

Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57);

Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации

устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 75);

В ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71);

В ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71);

В ведении Российской Федерации находятся внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л» ст. 71);

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета (п. «а» ст. 106), федеральных налогов и сборов (п. «б» ст. 106), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (п. «в» ст. 106).

Анализ положений Конституции РФ показывает, что в них отражены следующие принципы: неприкосновенность личности и собственности, социальность, единство территории и федерализм, стабильность экономической системы, т. е. принципы функционирования рыночной демократии, присущие демократической Конституции .

Получили закрепление в Конституции РФ основные принципы, объединяющие людей, живущих в одной стране, и, по мнению некоторых авторов, лежащие в основе российской национальной идеи, - это свобода и справедливость, гражданское достоинство человека, его благополучие и социальная ответственность .

Как справедливо отмечается в литературе по конституционному праву, Конституция РФ обеспечила политическую, экономическую и социальную целостность России , при этом она «продолжает выполнять своё предназначение», «её демократический потенциал далеко не исчерпан» .

Таким образом, анализ Конституции РФ позволяет говорить, что её принятие создало основу для укрепления в России рыночной демократии, а периодически появляющиеся предложения по изменению Основного зако-

на следует признать преждевременными, способными нанести ущерб устойчивости конституционно-правового режима экономики в России.

Фактическое уточнение конституционных норм при необходимости может быть произведено, как обоснованно полагает В. А. Мау, путём использования иных вариантов (поправок в федеральные конституционные законы, решений и постановлений Конституционного Суда РФ) .

В то же время конституционно-правовое регулирование экономики в России не ограничивается нормами Конституции РФ, а конкретизируется в положениях законодательных актов. Вследствие этого правильность и обоснованность общих принципов, закреплённых в Основном законе, автоматически не означает совершенства конституционной экономики в России в целом.

Отдельные положения федеральных законов, а особенно тенденции в практике их применения, совершенно определённо требуют корректировки, поскольку не соответствуют принципам конституционной экономики, которые определены в Основном законе.

Для упорядочения таких направлений совершенствования конституционной экономики предлагаем рассмотреть основные, на наш взгляд, проблемы конституционно-правового режима отдельных подсистем экономической системы в России: собственности, налоговой, бюджетной, банковской и валютной.

Регламентация отношений собственности является ключевым элементом конституционного регулирования социально-экономических процессов в развитых странах.

Часть 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Между тем признание и защита невозможны без закрепления каждого конкретного объекта права за соответствующим субъектом права собственности, что в настоящее время обеспечивается далеко не в полном объёме.

На сегодняшний день далеко не все права на недвижимое имущество зафиксированы в Едином государственном реестре. Некоторые - в силу того, что возникли до введения в действие Федерального закона от

21.07.1997 г. № 122-ФЗ. Пункт 2 ст. 6 данного закона устанавливает, что регистрация таких прав необходима лишь при совершении отдельных видов сделок с объектом прав, а в остальных случаях производится по желанию правообладателей. При этом законодатель не стимулирует возникновение у правообладателей такого желания, не учитывая, что отсутствие права на недвижимость в Едином реестре порождает неоп-ределённость в экономических отношениях,

а, принимая во внимание объём незарегистрированных прав, негативно сказывается на экономическом развитии страны в целом. Одной из стимулирующих мер могла бы стать полная отмена государственной пошлины за инициативную регистрацию прав, возникших до введения в действие Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ.

Иные права не зарегистрированы в Едином реестре в силу того, что не сформированы объекты таких прав. Это касается земельных участков, формирование которых уполномоченными органами осуществляется недостаточно активно, что происходит во многом из-за чрезвычайно усложненной процедуры . Такое положение вещей негативно сказывается на экономическом развитии страны не только по указанным выше причинам, но и потому, что собираемость земельного налога оказывается крайне далекой от оптимального уровня.

По обозначенным причинам нельзя признать приемлемой и ситуацию с публичной собственностью, процесс разграничения которой продолжается уже более 15 лет и все ещё далек от завершения. Полагаем, эффективная реализация публично-территориальными образованиями своих полномочий невозможна при отсутствии экономической базы в виде закреплённого в их собственности имущества.

Более того, нестабильность правового статуса публичной собственности усугубляют и предусмотренные законодательством ограничения состава имущества, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Публичные образования, не имея четких гарантий получения какого-либо имущества в будущем, вынуждены отдавать уже имеющееся. Такая ситуация, очевидно,

не способствует экономической стабильности и ещё более усиливает диспропорции в экономическом развитии регионов. Следует согласиться с мнением Г. А. Гаджиева о том, что упомянутые требования Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» противоречат принципам, закреплённым в ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

Таким образом, можно констатировать, что в целях совершенствования конституционной экономики в России необходимо добиться завершения формирования как частной, так и публичной собственности.

Установление и взимание налогов является одним из суверенных признаков любого государства, поэтому конституционное регулирование налоговой системы играет особую роль в государственно-правовой политике.

Статья 57 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Между тем анализ правоприменительной практики показывает, что отсутствуют должные гарантии реализации данной обязанности. Такая ситуация обусловлена, на наш взгляд, рядом факторов.

Во-первых, законодательство о налогах и сборах характеризуется чрезвычайной сложностью и запутанностью . И хотя данная проблема не является уникальной для российского законодательства , она усугубляется тем, что Налоговый кодекс РФ подвергается подчас необоснованно частым изменениям. Это и дезориентирует налогоплательщиков, не позволяя исполнить налоговую обязанность в соответствии с применимыми нормами, и влечёт дальнейшее усложнение законодательства, связанное с установлением специальных правил для переходного периода.

Установление ограничения на количество изменений в налоговом законодательстве

в течение года позволило бы устранить указанный недостаток и повысить качество юридической техники принимаемых законопроектов.

Во-вторых, окончательно не сформирована налоговая база некоторых налогов (в особенности земельного налога и налога на имущество физических лиц и организаций) по причинам, обозначенным в предыдущем разделе. У налоговых органов отсутствует информация о множестве объектов недвижимости, которые должны облагаться указанными налогами.

Соответственно, нельзя поддержать предложения о введении в ближайшей перспективе налога на недвижимость, поскольку, полагаем, вначале необходимо добиться эффективного администрирования уже существующих налогов. В частности, как минимум, завершить работу, связанную с реализацией положений существующего земельного законодательства (разграничение прав собственности на землю, межевание земель, оформление прав на землю и т. д.) .

Изменение системы налогов и сборов в нынешних условиях неизбежно повлечет ещё большее снижение сбора налоговых платежей.

Более того, сама система налогов в России не стимулирует налогоплательщиков к уплате. На долю местного уровня власти, который максимально приближен к населению и решает наиболее насущные проблемы последнего, приходится всего лишь два налога: земельный и налог на имущество физических лиц, - которые, как отмечает В. С. Мокрый, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов . Эти налоги играют второстепенную роль в процессе фискального перераспределения общественных ресурсов и не покрывают большую часть расходов муниципальных органов. Сумма поступлений от них в 2006 г. составила всего около 13 % от общего уровня доходов местных бюджетов .

Местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное правительство и даже региональные власти, а значит, принимают лучшие решения по наиболее важным для населения проблемам . «Местное самоуправление должно быть в полной мере само-обеспеченным» для выполнения всех за-

креплённых за ним функций. При этом очевидно, что приведенные показатели не являются достаточными для обеспечения фискальной автономии выборного уровня власти, наиболее приближенного к населению.

Увеличение числа местных налогов возможно путём установления новых налогов либо перераспределения уже закреплённых Налоговым кодексом РФ за субъектами Федерации платежей в пользу местного уровня публичной власти.

Как показывает практика налогообложения в России, при увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Федеральной налоговой службы РФ . Соответственно, более обоснованным представляется внести дополнение в статью 15 Налогового кодекса РФ, увеличив число местных налогов и сборов за счёт перераспределения, т. е. исключить некоторые налоговые платежи из разряда федеральных и региональных налогов и закрепить эти виды налогов за муниципальными образованиями.

Бюджет как централизованный фонд финансовых ресурсов является неотъемлемым элементом функционирования любой публичной власти, которая объективно нуждается в таких ресурсах.

Федеральный бюджет в России последние годы принимается с запланированным профицитом, который увеличивается из года в год. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2008 год» профицит составляет колоссальную сумму - 1 трлн 155 млрд руб. Безусловно, стерилизация избыточных денежных средств в экономике является важной макроэкономической задачей. Но нельзя согласиться и с тем, что неразвитость инфраструктуры и плачевное состояние основных фондов в современной России в значительной степени сдерживает рост производства. В то же время отсутствие инфраструктуры является одной из проблем, препятствующих привлечению инвестиций в территорию . Расходование же бюджетных доходов на развитие инфраструктуры в соответствии с законами экономики не приводит к росту инфляции.

Кроме того, в силу принципа системности бюджетного законодательства, такой

профицит одного из источников неизбежно означает возникновение дефицита в иных. Иные - это бюджеты муниципальных образований, которые являются глубоко дотационными и в которых недостаток ресурсов сказывается особенно болезненно.

В этой связи обоснованным представляется закрепление в Бюджетном кодексе РФ ограничения на размер профицита бюджета и установление правил его использования.

Хотелось бы дать некоторую оценку формирующейся с прошедшего года практике принятия Федерального закона о федеральном бюджете на плановый период (три года).

Переход к долгосрочному финансовому планированию следует безоговорочно оценивать как позитивное явление российской бюджетной политики. Составление трехлетнего бюджета как финансового плана позволяет учитывать накопление средств, более рационально управлять денежными потоками, своевременно финансировать строительство социально значимых объектов.

В то же время утверждение такого долгосрочного финансового плана в форме нормативного правового акта - федерального закона - представляется не вполне соответствующим требованиям юридической техники. Подобный федеральный закон оказывается подверженным постоянным корректировкам и по факту лишается одного из основных признаков нормативного акта, а именно нормативности. К примеру, за 2007 год Федеральный закон о федеральном бюджете только на текущий год был изменен четырьмя законами, в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» также уже внесены изменения.

Поэтому более правильным с юридической точки зрения представляется оставить «трёхлетний бюджет» в экономической плоскости, а в качестве федерального закона принимать лишь бюджет на текущий финансовый год.

Социальные процессы начала 1990-х годов привели к закреплению принципиально новых основ банковской системы страны.

Законодателем была разработана и внедрена двухуровневая банковская система, на верхнем уровне которой находится независимый Центральный банк, обладающий широкими

полномочиями, реализация которых оказывает существенное влияние на состояние всей финансовой системы страны. «Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов её государственности. Вместе с тем правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов» .

Серьёзную теоретическую проблему, вызывающую коллизии и в правоприменительной практике, представляет неопреде-лённость правового статуса Банка России.

Согласно позиции, изложенной на официальном сайте Центрального банка РФ, Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения .

Полагаем, что финансово-правовой статус Центрального банка носит двойственный характер. В финансовых правоотношениях по осуществлению денежной эмиссии, обслуживанию счетов бюджетов, государственного долга, управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, разработке основных направлений денежно-кредитной политики Центральный банк РФ действует как орган государственной власти, а в правоотношениях по обеспечению затрат на размещение, выплату доходов, погашение долговых обязательств РФ, уплате налогов и перечислению части прибыли в бюджет Банк России обладает правосубъектностью юридического лица.

Неопределённость правового статуса Центробанка РФ сказывается и на регулировании его взаимоотношений с органами государственной власти. Так, процедуры согласования с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не регламентированы ни одним из профильных законов.

Неопределённость правового статуса не позволяет сформулировать оптимальный объём функций Центрального банка. В настоящее время помимо властных полномочий по регулированию денежно-кредитной системы России, управлению банковской системой и реализации иных полномочий Банк России осуществляет непосредственно банковскую деятельность на коммерческой основе. Следует согласиться с учеными, обоснованно полагающими, что эти две ипостаси Банка России несовместимы .

Кроме того, правовой статус Центрального банка требует корректировки с учётом передового опыта регулирования банковских отношений в зарубежных странах. Так, для реализации Соглашения Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» полномочия Банка России требуют уточнения в части возможности: установления банкам дифференцированных нормативов достаточности капитала, исходя из оценки профиля и уровня риска, состояния внутреннего контроля; установления требований о публичном раскрытии информации, перечень которой определен третьим компонентом Соглашения; установления требований по разработке кредитными организациями внутренних процедур управления рисками и т. д. .

Таким образом, совершенствование конституционно-правового регулирования банковской системы во многом зависит от уточнения правового статуса Центрального банка как её верхнего уровня.

Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».

В настоящее время Центральный банк путём осуществления рублёвых интервенций поддерживает курс доллара США и, соответственно, препятствует укреплению курса российского рубля.

Между тем в экономической среде существуют теории о необходимости кардинального укрепления курса рубля, с доводами которых трудно не согласиться. По некоторым оценкам, достаточно прекратить руб-

левые интервенции, и курс установится примерно на уровне 6 руб./доллар. При этом ЦБ РФ будет в состоянии его удержать , что полностью соответствует целям, закреплённым в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ.

По мнению официальных лиц Банка России, последствиями укрепления курса рубля будут: увеличение благосостояния населения в долларовом выражении, снижение инфляции (так как прекратится вброс рублёвой массы в экономику и на фоне дешевого доллара произойдет увеличение количества импортных товаров и, соответственно, рост конкуренции между ними) .

Существует мнение, что укрепление курса рубля способно привести к падению экспорта российских товаров. В то же время необходимо учитывать, что «конкурентоспособность товара может обеспечиваться как его стоимостными характеристиками, так и качественными» характеристиками . Укрепление курса рубля поставит производителей перед необходимостью улучшения качества продукции. В условиях дешевого доллара это качество станет легче обеспечивать путём закупки подешевевшего передового импортного оборудования. Кроме того, российский экспорт носит преимущественно сырьевой характер, и в условиях роста мировых цен на сырье укрепление рубля также вряд ли приведёт к возникновению убытков у российских экспортёров.

В таких условиях следует тщательно проанализировать возможность прекращения со стороны Центробанка поддержания высокого курса доллара США и укрепления курса национальной валюты.

Вопросы совершенствования конституционной экономики в России требуют комплексного, системного разрешения с участием не только учёных-экономистов, но и правоведов. Оперативное и качественное решение вопросов, стоящих пред конституционной экономикой, позволит повысить эффективность российской экономической системы, а значит, в значительной мере обеспечит успех государственной политики по реализации экономического потенциала страны.

1. Обзор работ, посвященных влиянию правовых институтов на экономический рост, см.:

Мау В., Жаворонков С., Яновский К. и др.

Импортированные институты в странах с переходной экономикой: эффективность и издержки: научные труды. № 68. - М.: ИЭПП, 2003.

2. Баренбойм П.Д. Конституционная экономика: двадцать пять лет в мире и десять в России // Законодательство и экономика. - 2007. - № 6.

3. См. об этом: Зорькин В. Тезисы о правовой реформе в России // Законодательство и экономика. - 2004. - № 2.

4. См., напр.: Борисова О.В. Конституционная экономика и правовые позиции Конституционного Суда РФ // Право и политика. - 2006.

- № 10; Соломатина Н.Н. Конституционный аудит как элемент конституционной экономики // Вестн. ВГУ. - Серия «Право». - 2007.

- № 2 (3) и др.

5. Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика для вузов: учеб. пособие. - М., 2002. - С. 4.

6. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики: (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). - М.: Юрист, 2002. - С. 59-60.

7. Андреева Г.Н. О концепции экономической конституции // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 1. - С. 6.

8. См., напр.: Особое мнение судьи КС РФ М.И. Клеандрова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи»; Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы.

СПб., 2005.

9. См.: Ручкина Г.Ф. Конституционные основы предпринимательства в России // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 4.

10. См.: Суханов Е.А. Современное законотворчество в области гражданского права // Нотариус. - 2006. - № 2.

11. Комаров В. А. Конституционно-правовое закрепление основ экономической системы Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

12. Андреева Г.Н. Указ. соч. - С. 6.

13. Бондарь Н.С. Конституализация социальноэкономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). - М., 2006. - С. 8.

14. Мау В. Конституционные проблемы экономической реформы посткоммунистической России. - М., 1998. - С. 6.

15. См.: Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений // Вопросы экономики. - 1999. - № 4. - С. 4.

16. См.: Полный текст выступления Дмитрия Медведева на II Гражданском форуме в Москве 22 января 2008 года // Российская газета.

17. Зорькин В.Д. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2004. - С. 21.

18. Топорнин Б.Н. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2004. - С. 47-48.

19. См.: Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму Конституции и политики / ред. Н. Га-ямова. - М., 1999. - С. 237.

20. См.: Зверева Е. Формирование земельного участка как объекта гражданского оборота // Корпоративный юрист. - 2005. - № 2.

21. См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. - 2006. - № 12.

22. См., напр.: Будников Д.Б. Проблемы налоговой реформы в России на современном этапе развития государственности // Налоги. -2006. - № 2.

23. См., напр.: Кузнецов А.П. Ответственность за налоговые деликты по законодательству США // Финансовое право. - 2005. - № 6.

24. См.: Артемьев А.А., Гончаренко Л.И. Обсуждение проблем и перспектив введения в России налога на недвижимость // Ваш налоговый адвокат. - 2007. - № 4.

25. Мокрый В.С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 12.

26. Силуанов А.Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Доклад Силуанова А.Г. на «круглом столе» в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления // Официальный web-сайт Минфина России // иЯЬ: http://www1.minfin.ru/rms/ doklad261006.ppt (2007. 30 августа).

27. См.: Назаров В. О возможности зачисления

части налога на прибыль в бюджеты муниципальных образований // иЯЬ: http://www.iet.ru/publication.php7folder-

id=44&category-id=90&publication-id=237158 -Официальный web-сайт Института экономики переходного периода (2008. 20 января).

28. См.: Полный текст выступления Дмитрия Медведева на II Гражданском форуме в Москве 22 января 2008 года. - С. 2.

29. См.: Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного само-

управления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. - 2003. - № 4.

30. См.: Пушкин А.В. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации. -М., 2007. - С. 63.

31. См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции и полномочия. - М.,

1997. - С. 206.

32. См.: Дружинин Д.Н., Тоцкий М.Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. -2006. - № 6.

33. См.: Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. - 2001. - № 6.

34. См., напр.: Чебыкина Н.Р. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах (финансово-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Омск, 2006. - С. 22.

35. См.: Минаев С. Смена валют // Коммерсантъ

36. Там же. С. 188.

37. Николаев И.А. Единая государственная денежно-кредитная политика на 2008 год: оценка реалистичности // Финансовые и бухгалтерские консультации. - 2007. - № 10.

Дорогие старшеклассники!

Западные экономисты, особенно во второй половине XX столетия, активно разрабатывали такое научное направление, как конституционная экономика, основанное на изучении влияния конституционного права на экономические процессы. Несмотря на очевидные успехи этого направления науки, подтвержденные Нобелевской премией в области экономики, его изучение пока не вошло в учебный процесс даже западных образовательных заведений.

Книга, которую вы держите сейчас в руках, является одной из первых в мире попыток раскрыть особенности конституционной экономики для учащихся старших классов средней школы. Учитывая, что Россия относительно недавно вступила на путь развития рыночной экономики, понимание механизмов социально-экономического и конституционно-правового развития государства, а также их взаимосвязи имеет принципиальное значение. Поэтому знания в области конституционной экономики, получаемые уже в школьном возрасте, являются чрезвычайно важными как для будущего нашей страны в целом, так и для каждого ее гражданина.

Настоящее учебное пособие поможет вам понять сущность конституционной экономики – уяснить особенности влияния экономики на право и увидеть как экономическая жизнь общества зависит от норм, закрепленных в Конституции. Это даст возможность взглянуть на проблемы экономики и права в комплексе, понять, что они неразрывно связаны между собой и во многом предопределяют развитие друг друга.

Кроме того, в учебном пособии рассмотрены основные вопросы правового регулирования собственности, налогообложения, государственного бюджета, банковской и валютной систем, федерализма, прав и свобод человека и гражданина.

Отчего в одних странах конституция создает правовые предпосылки для эффективного развития экономики, а в других, напротив, сдерживает его? Какое воздействие оказывают экономические кризисы на государство? Как влияет мировая глобализация экономики на государственное устройство? Ответы на все эти вопросы вы найдете на страницах настоящего издания, что поможет вам при поступлении в юридические и экономические вузы.

Олег КУТАФИН,

академик Российской академии наук, профессор, доктор юридических наук,

ректор Московской государственной юридической академии

Введение

Комплексный подход к исследованию проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет преодолеть традиционное для юристов незнание вопросов экономики, а для экономистов – незнание вопросов права, в том числе и таких правовых норм, которые призваны регулировать экономические отношения.

Российская экономическая академия имени Г.В. Плеханова с момента своего создания 100 лет тому назад славится высоким качеством юридической подготовки экономистов. Выпускники этой академии всегда изучали и изучают сейчас несколько юридических дисциплин: гражданское право, предпринимательское право, коммерческое право, правовое обеспечение маркетинга и др. Преподавание экономических дисциплин без учета правовых факторов значительно обедняет анализ экономических процессов.

Впервые в России в РЭА им. Г.В. Плеханова с 2000 г. начата подготовка экономистов-правоведов, специалистов новой формации, потребность в которых остро ощущается в нашей стране. С 2005/06 учебного года студенты экономического и юридического профиля начинают занятия по уточненным учебным планам, предусматривающим изучение новой учебной дисциплины «Конституционная экономика», раскрывающей влияние конституционного права на экономические процессы.

Российская система образования и российская наука за свою многовековую историю внесла огромный вклад в развитие страны и мирового сообщества. Особая роль и значение принадлежат вузовской науке. Научные исследования, проводимые в системе образования, имеют важное значение в подготовке специалистов, научных и на-учно-педагогических кадров. Вузовский научный потенциал следует рассматривать как национальное достояние, определяющее будущее страны.

За последние годы отечественная наука и система образования претерпели заметные изменения. Неизменными остались лучшие традиции отечественной образовательной и научной школы. Ярким свидетельством этого является подготовка и издание настоящего учебника, авторы которого исследуют конституционные основы регулирования экономической деятельности и государственного управления в сфере экономики.

Данная работа является основным и пока единственным учебником, по которому студенты изучают конституционную экономику.

Виталий ВИДЯПИН,

президент РЭА имени Г.В. Плеханова, доктор экономических наук, профессор;

Тамара ДАНЬКО,

проректор по учебной работе, доктор экономических наук, профессор.

Раздел I Введение в конституционную экономику

§ 1. Понятие конституционной экономики

Конституционная экономика – это научное и практическое направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономики и конституции. Исследование проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет выявить конституционно-правовые предпосылки эффективного развития экономики, проанализировать воздействие экономики на государство и определить, каким образом экономические процессы воздействуют на государство, а фундаментальные нормы права влияют на развитие экономики.

В современном, стремительно меняющемся мире с его нестабильностью и кризисами, проявляющимися в самых различных областях жизнедеятельности общества и функционирования государства, эти вопросы необходимо изучать, чтобы находить пути решения проблем, встающих перед страной и каждым ее гражданином. А это возможно только в том случае, если четко видеть взаимодействие и взаимное влияние государства, экономики и права, и в особенности Конституции как основного связующего их элемента.

При решении всех перечисленных в этой книге проблем наиболее значительным представляется сохранение либерального характера Конституции даже тогда, когда многие ее положения кажутся декларативными. Это тем более верно применительно к Конституции Российской Федерации 1993 г., являющейся исключительно емким и в то же время достаточно гибким документом, предоставляющим обществу правовые возможности для своевременного и адекватного реагирования на быстро меняющиеся условия жизни при сохранении базовых, фундаментальных «правил игры». Стабильность основного закона демократического государства является залогом его политической и экономической стабильности.

В современной Конституции России заложен огромный либеральный потенциал, который во многом остается неиспользованным. Поэтому главным направлением дальнейшего укрепления экономики и развития общества в целом должна стать реализация закрепленных в Конституции возможностей, прежде всего через совершенствование законодательства и повышение эффективности его применения на практике.

Развитие конституционной экономики невозможно без участия мощной судебной власти, влияющей как на правовую, так и на экономическую системы государства и общества. Судебная власть является хранителем и гарантом основных принципов конституционной экономики. Она придает стабильность и прочность экономическим отношениям и тем самым укрепляет устои не только экономики, но и российской государственности в целом. Именно поэтому на современном этапе развития нашей страны судебная реформа, повышение эффективности действия всей правоприменительной системы являются условием повышения эффективности и модернизации российской экономики.

Конституционная экономика объединяет в себе элементы права и экономики. По сути, право – это те правила, по которым живет общество и государство и которые содержатся в законах, указах, постановлениях и т. п. Другими словами, право – это система общеобязательных норм, соблюдение и исполнение которых охраняется силой государства. С помощью права государство регулирует экономические отношения, определяя права и обязанности не только граждан и компаний, но и государственных органов. Экономика как общественная наука изучает поведение людей и их групп в процессе производства, обмена и потребления материальных благ и услуг в целях удовлетворения своих неограниченных потребностей посредством ограниченных ресурсов.

Одним из основателей конституционной экономики является американский экономист Джеймс Бьюкенен.

Джеймс Макджилл Бьюкенен родился 2 октября 1919 г. В 1986 г. награжден Нобелевской премией по экономике «за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений».

В итоге научных исследований Д. Бьюкенен получил международное признание в качестве ведущего исследователя в области, которая называется теорией общественного выбора и исследует применение экономических методов к сферам, ранее традиционно относившимся к политологии.

Теория общественного выбора стремится предсказать, как может повлиять на политическое сообщество в целом поведение отдельных лиц, выступающих в роли избирателей или налогоплательщиков, лоббистов или кандидатов в политические деятели, избранных политиков или членов политических партий, бюрократов или правительственных управляющих и судей. А экономическая теория пытается связать поведение индивидуальных лиц в их экономической роли покупателей или продавцов, производителей или рабочих, инвесторов или предпринимателей с результатами, которые проявляются на уровне экономики в целом.

Сначала выбираются правила игры, затем происходит определение стратегии игры в рамках этих правил. Соответственно и конституция может рассматриваться как набор правил для ведения политической или экономической игры. Каждодневные экономические действия представляют собой результат игры в рамках конституционных правил.

Государство, граждане и компании постоянно вступают во взаимодействие друг с другом. Примеры этого взаимодействия можно увидеть повсюду. Например, граждане и предприятия вступают в определенные отношения с государством, уплачивая ему налоги. Любой из нас, совершая какую-нибудь покупку, зачастую не задумывается над тем, что она тоже происходит по определенным правилам: мы расплачиваемся в рублях, а не в долларах или евро, а в подтверждение совершенной покупки и ее оплаты нам выдают чек, квитанцию или иной подобный документ. При этом каждый из участников этих отношений преследует свои цели и имеет свои интересы. Совершая различные экономические действия, каждый из нас делает выбор в зависимости от того, какого результата он хочет достичь. Разумеется, интересы, цели, а также средства и методы их достижения очень различаются, поэтому для упорядочения всех этих действий устанавливаются соответствующие правовые нормы. Таким образом, правовые нормы – это основа для согласования действий участников экономических отношений.

Вопросы:

1. Что означает термин «конституционная экономика»?

2. Каким образом государство регулирует экономические отношения?

§ 2. Предмет и задачи конституционной экономики

Комплексный подход, заключающийся в совместном изучении экономических и конституционных аспектов важнейших государственных решений характеризует развитие конституционной экономики в России.

Важнейшие основополагающие правовые нормы содержатся в конституциях. Так, Конституцией России гарантируются: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, защита всех форм собственности (ст. 8). Вопросам экономики посвящены и многие другие конституционные нормы. Статья 34 закрепляет право каждого «на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Статья 57 обязывает каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Устанавливая такие основополагающие нормы, Конституция создает правовые предпосылки для эффективного развития экономики. Это подтверждается опытом многих стран. Достаточно привести пример Англии эпохи Славной революции. Ее основным итогом стало принятие Билля о правах (1689 г.), который послужил фундаментом для построения британской конституционной системы. Полномочия королевской власти были ограничены. Право устанавливать, изменять законы, приостанавливать их действие, а также вводить налоги было предоставлено парламенту. Конституционная реформа расчистила путь для преобразований в экономике. Одним из первых шагов в этом направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате Англия одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.

Поскольку ресурсы даже самого богатого и могущественного государства ограничены, а потребности общества и государства безграничны, государство должно выбирать оптимальные варианты использования ограниченных ресурсов. Это не значит, что в результате кто-то будет «обделен», а кто-то получит все. Просто на любом этапе развития перед обществом и государством стоят различные по значимости задачи. Некоторые из них необходимо решать как можно скорее. Решение других можно отложить. Кроме того, крайне важно оценивать последствия принимаемых решений, не ориентируясь на сиюминутную выгоду, но и не жертвуя всем в данный момент для достижения в далеком будущем каких-то положительных результатов.

Так, с целью максимального удовлетворения разнообразных материальных потребностей населения и самого государства можно напечатать сколько угодно денег, разрешить разным регионам выпускать свои денежные единицы. Но в этом случае эти деньги не будут ничем обеспечены. Из-за их огромного количества они практически сразу обесценятся. И как следствие, экономическая ситуация в стране стремительно ухудшится.

Конституционная экономика изучает также воздействие экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика является основой существования демократического режима, но вовсе не делает его неизбежным. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности, что ведет к монополизации экономики. Осознание этой угрозы привело к появлению антимонопольного законодательства, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты, уровень жизни населения.

В предмет конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование либо даже слом, соответственно, экономических отношений либо существующих форм правления .

Показательным в этом отношении является история крупнейших системных кризисов XX века (кризис индустриального общества 20-30-х гг. и постиндустриальный кризис конца столетия). Каким бы тяжким испытанием ни был кризис 20-30-х гг., развитые демократии Запада (США, Великобритания) прошли через него с меньшими потрясениями и жертвами, нежели менее устойчивые конституционные системы Германии, Испании, Италии, стран Латинской Америки. Еще более наглядно значимость этого направления конституционной экономики прослеживается на примере кризисных 70-х гг. XX столетия.

Очень важной задачей конституционной экономики является изучение влияния глобализации мировой экономики (то есть все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах. В отчете Всемирного банка «Государство в меняющемся мире», опубликованном в 1997 г., сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики. В отчете сказано: «Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве… С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства. Однако действия государства приводили и к плачевным результатам. И даже там, где в прошлом государство хорошо справлялось со своими задачами, многих беспокоит, что оно не сможет адаптироваться к требованиям мировой экономики, находящейся в процессе глобализации. Глобальная экономическая интеграция и демократизация сузили возможности для произвольного и волюнтаристского поведения. Требования большей эффективности государства достигли критического накала во многих развивающихся странах, где правительства не в состоянии обеспечивать даже такие фундаментальные общественные блага, как право собственности, дороги, элементарные услуги здравоохранения и образования… Конечной причиной того, что режимы в странах бывшего Советского Союза и Восточной Европы пали, явилось длительное невыполнение ими своих обещаний. Однако крах системы централизованного планирования создал новые проблемы. В образовавшемся вакууме власти граждане порой лишены таких основополагающих общественных благ, как законность и правопорядок. В крайних применениях, как, например, в Афганистане, Либерии и Сомали, произошел практически полный развал государства… Эффективное государство жизненно необходимо для предоставления товаров и услуг, а также для создания правил и институтов, позволяющих рынкам процветать, а людям – вести более здоровую и счастливую жизнь. Ответы на вопрос, что есть эффективное государство, не одинаковы для стран, находящихся на различных стадиях развития. Что годится, скажем, для Нидерландов или Новой Зеландии, может не подходить для Непала».

Таким образом, конституционная экономика рассматривает общие вопросы конституционного регулирования экономических процессов, а также закономерности социально-экономического и конституционно-правового развития и их взаимосвязь.

Вопросы:

1. Что изучает конституционная экономика?

2. Каким образом конституционные нормы влияют на развитие экономики?

Форма правления – организация государственной власти, характеризующаяся способом образования и правовым положением высших органов власти, а также статусом главы государства.

Рисунок Вадима Мисюка

НЕДАВНО в ходе выработки стратегии экономического развития России из уст радикально настроенного "рыночника" вновь прозвучали слова о Пиночете, о том, что связанный с его именем диктаторский режим обеспечил быстрое продвижение Чили по пути рыночных реформ и нынешнее экономическое процветание страны.

О Пиночете-"рыночнике" известно мало. Его известность в большей мере связана с грубыми нарушениями прав человека, попранием институтов гражданского общества, что и стало предпосылкой самой постановки вопроса о юридической ответственности генерала на международном уровне, а теперь и в Чили.

Но специалистам по праву и рыночной экономике хорошо известно другое. В Чили действует и вошел в жизнь общества, в экономическую жизнь страны один из лучших в мире гражданских кодексов.

Как показывает опыт всех ныне "благополучных", экономически и социально развитых стран мира, именно Гражданский кодекс имеет значение решающей основы, обеспечивающей переход рыночной экономики от базарно-разбойничьей стадии к состоянию высоко-организованного, цивилизованного хозяйства и, что не менее существенно, к формированию и утверждению важнейших принципов гражданского общества. А отсюда - и к восходящему устойчивому экономическому и социальному развитию страны. Недаром Наполеон, подводя итог своей жизни, ставил созданный при его прямом участии Гражданский кодекс Франции выше всех его "сорока побед".

Три наиболее существенных момента определяют такую высокую значимость Гражданского кодекса в жизни современного общества.

Во-первых, Гражданский кодекс содержит полный, по сути, исчерпывающий комплекс юридических форм, мер и процедур, призванных обеспечить в оптимальном правовом режиме функционирование высокоразвитой, цивилизованной рыночной экономики.

Поэтому странное впечатление производят, например, суждения некоторых специалистов о необходимости принятия особого закона о защите права собственности. Между тем, к сведению, юридическое урегулирование всего спектра мер по защите права собственности - это как раз дело Гражданского кодекса. Только он и может дать комплексное, скоординированное и исчерпывающее решение указанной задачи - предусмотреть весь "набор" мер защиты собственности, причем с максимальным использованием судебного порядка обеспечения гражданских прав.

Во-вторых, Гражданский кодекс устанавливает и проводит во всем своем нормативном материале правовые принципы гражданского общества. В том числе юридическое равенство всех субъектов экономической и социальной жизни, включая и само государство, все без исключения государственные образования, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость вмешательства власти и вообще кого-либо в частные дела, принцип юридического обеспечения и обязательного восстановления нарушенных прав, судебный порядок решения конфликтов, обеспечение и защиту гражданских прав.

В-третьих, Гражданский кодекс касается повседневной жизни каждого человека, всех фирм, других организаций, государства. Каждодневные покупки товаров, сделки по имуществу, выполнение своих многочисленных денежных обязательств и многое-многое другое в наших бесконечных делах и заботах совершается ежедневно, а то и ежечасно по нормам гражданского законодательства. И именно таким путем, во многом исподволь, в ходе, казалось бы, сугубо прозаических, канцелярских операций и процедур, сами собой в жизнь каждого человека входят великие начала гражданского общества, цивилизованной рыночной экономики. Проходит время в наших бесконечных делах и заботах, и спустя какой-то срок (впрочем - немалый, одно-два поколения) вдруг оказывается, что начала цивилизованной рыночной экономики и гражданского общества вошли в плоть и кровь нормального бытия людей, стали образом жизни, воспринимаемого по постулату "а иного и быть не может!". И, думается, не столь уж много преувеличения в суждениях одного из ученых, полагающего, что на книжной полке каждого французского крестьянина с Библией соседствует Гражданской кодекс.

Конечно, Гражданские кодексы - разные. Есть выдающиеся юридические документы: такие, как Гражданский кодекс Франции (1804 г.), Гражданский кодекс Чили (1855 г.), Германское гражданское уложение (1896-1900 гг.), Швейцарский гражданский кодекс (1907 г.), Гражданский кодекс Италии (1942 г.), Гражданский кодекс Египта (1949 г.), Гражданский кодекс Нидерландов (1970-1980 гг.). Есть менее значимые юридические документы, с менее отработанными, порой несовершенными юридическими конструкциями. Но все они, как и прецедентное право стран англо-американской группы, строятся на единых началах - началах частного права, юридически обеспечивающих неприкосновенность собственности, недопустимость государственного произвольного вмешательства в гражданские отношения, юридическое равенство субъектов, их возможности своей волей и в своем интересе определять условия своего экономического поведения, получать надлежащую судебную защиту своих прав. И именно в них, в положениях, в самом духе гражданских кодексов заложена суть современной рыночной экономики, определяющая устои правового гражданского общества.

Трудными оказались пути формирования гражданского законодательства в России.

К 1917 г. с немалым отставанием от других стран в России был лишь подготовлен проект Гражданского уложения. Материалы этого проекта (кстати - юридически весьма совершенного документа) были использованы в советских гражданских кодексах 1922 и 1964 гг. в условиях, когда в рамках в целом государственного хозяйства были частично использованы товарные отношения, методы хозрасчета. Советские гражданские кодексы рассматривались, в основном, в качестве "оформительских" документов, а не фундаментальных правовых основ экономического и социального развития. Тем более что Лениным была сформулирована прямая установка на то, что "мы ничего частного в области хозяйства не признаем, для нас все области хозяйства есть публично-правовое, а не частное". Первое место в регулировании экономических и социальных отношений советского общества занимали не принципы и нормы гражданского законодательства, а партийные директивы и императивные акты власти административного порядка - совместные постановления ЦК КПСС и правительства, ведомственные инструкции.

Потребовались глубокие перемены во всем российском обществе для того, чтобы в начале 1990-х гг. была восстановлена сама идея частного права и получило признание значение гражданского законодательства в экономике страны.

В настоящее время в России действует современный Гражданский кодекс - в двух частях, охватывающий основной массив гражданского законодательства, в том числе по вопросам статуса субъектов, собственности и отношений гражданского оборота. Важно при этом, что основные начала гражданского законодательства получили в российском Гражданском кодексе прямое законодательное закрепление.

В целом Гражданский кодекс России, включая проект его завершающей, третьей части, подготовленный на основе достижений отечественной и мировой цивилистической культуры, соответствует передовым мировым стандартам. Кодекс за немногие годы его действия уже во многом упорядочил экономические и социальные отношения страны.

Но есть основания и для тревоги. Ибо вполне обоснованные ожидания, что именно современное гражданское законодательство станет концептуальным стержнем и фундаментальной правовой базой российских реформ, увы, далеко не во всем оправдались.

В чем причины такого положения дел?

Одна из таких причин, как говорится, на виду. Еще не завершена работа по формированию современного российского гражданского законодательства в полном объеме, а также всех организационных форм, обеспечивающих его действие.

В связи с этим представляется принципиально важным, чтобы наряду с другими основополагающими кодифицированными актами - налоговым, трудовым, жилищным, земельным кодексами первое место в законодательной деятельности страны заняли гражданско-правовые нормативные документы. Сюда, кроме безотлагательного принятия уже подготовленной и прошедшей многие экспертизы третьей (заключительной) части ГК и необходимых поправок к первым двум частям Кодекса, относится весь блок законов и иных нормативных документов, предусмотренных в Кодексе или вытекающих из самого его содержания, призванных обеспечить его конкретизированное действие. А таких актов не менее 20.

И все же, на наш взгляд, не само по себе завершение работы по подготовке всего комплекса необходимых нормативных документов и организационно-административных мер по обеспечению реального действия Кодекса является главным.

Главное, на наш взгляд, - это отношение к Гражданскому кодексу. Прежде всего со стороны политического руководства страны, высших органов государственной власти. А также со стороны всего общества. С сожалением приходится констатировать, что в недавно обнародованных документах об экономической стратегии и ближайших планах экономического развития страны нет ни слова о гражданском законодательстве. Ни о том, что именно в Гражданском кодексе заложены концептуальные законодательные основы современного гражданского общества и современной рыночной экономики, ни о том, что практическая реализация принципов и норм Кодекса - это и есть неотложная реальная работа по утверждению в обществе демократических начал цивилизованного рынка.

Причины такого положения дел надо видеть не только в недостатках принятого ныне курса, который во многом построен на представлениях о всемогуществе власти и государства: налицо тенденция усиления роли бюрократического чиновничества, административных и фискальных методов управления. Дело еще и в том, что Гражданский кодекс все более рассматривается как сугубо "оформительский", да и вообще не всегда обязательный документ, призванный не направлять хозяйственную жизнь, а всего лишь - как и в советские времена - оформлять, вводить в законные рамки правительственные и ведомственные решения, деловые операции, отношения маркетинга и т.д.

Отсюда своего рода сверхзадачей в нашей экономической и правовой жизни следует признать придание Гражданскому кодексу РФ его исконной значимости "экономической конституции страны". Это означает достижение в обществе такого понимания самой сути проводимых в России реформ, при котором именно основные начала гражданского законодательства - это и есть основа и принципы современного гражданского общества и, прежде всего, цивилизованной рыночной экономики. Последнюю корректнее во всех отношениях именовать, как это делал знаменитый русский правовед-мыслитель И.А. Покровский, "частно-правовым хозяйством".

По нашему мнению, ключевым подходом к решению такой принципиальной важности задачи является кардинальное улучшение подготовки высококвалифицированных юристов, призванных проводить в жизнь современное российское гражданское законодательство. Проблема тем более острая и, можно сказать, опасная, что в настоящее время неоправданно расширено число юридических вузов, не обладающих необходимыми педагогическими кадрами. Произошло резкое снижение общего уровня подготовки юристов. Здесь, наряду с мерами по упорядочению общевузовской подготовки и совершенствованию преподавания в вузах гражданского права, представляется важным подготовка правоведов-цивилистов высокого (магистерского) уровня из числа специалистов, уже имеющих высшую юридическую подготовку. Об этом свидетельствует более чем четырехлетний опыт работы Российской школы частного права, образованной в рамках федеральной программы по становлению и развитию частного права в России. Формирование подобного рода учебных заведений "магистерского" уровня, в том числе и по публичному праву, в ряде вузовских центров страны, где имеются высококвалифицированные педагогические кадры по юриспруденции (Санкт-Петербург, Екатеринбург, Саратов, Томск и др.), уже в ближайшей перспективе способно решительно изменить нынешнюю ситуацию в области юридического образования, обеспечить решение кадровых проблем в этой, во многом ключевой области российской юриспруденции, призванной сыграть определяющую роль в реформировании нашего общества, в судьбе России.

Проблемы налоговых правоотношений являются наиболее актуальными для современного этапа развития общественных отношений. Несмотря на проводимую налоговую реформу, остается нерешенной проблема пределов налоговой оптимизации и определения критериев противоправности действий налогоплательщиков , которая до сих пор остается приоритетной . В выявлении сущности понятия «недобросовестность налогоплательщика» и обозначении подходов к формальному закреплению соответствующей дефиниции в нашей работе мы будем исходить из гипотезы, что критерии добросовестности налогоплательщика имеют экономическое содержание и вырабатываются в рамках соответствующей судебной доктрины.

При рассмотрении проблемы важна юридическая логика налогового права, характерная для правовой материи, которая проявляется, по мнению С. С. Алексеева, если держать в поле зрения все грани права, начиная с действительных юридических реалий и перейдя к глубинным пластам правовой материи: догме права, правовому содержанию, правовым идеям . Это предполагает налоговое право как многомерное, объемное социальное явление, в основе которого лежит экономическая логика поведения субъекта налогового правоотношения. Анализ правовой материи налогового права отчетливо показывает ценность выводов относительно того, что «…в материи права по мере ее развития и своеобразия тех или иных юридических систем вырисовываются в соответствии с указанными основаниями два главных слоя. Первый – непосредственно регулятивный, прагматический, когда на основе практики, опыта, обычаев, преимущественно с помощью прецедентов и закона вырабатываются оптимальные средства решения юридически значимых ситуаций, соответствующие юридические конструкции, структурные построения с тенденцией упорядочения, типизации, обобщений, и отсюда – возведения указанных элементов юридической материи в нормы, нередко приобретающие ранг или имя «Законов». И второй слой – юридико-интеллектуальный, когда непосредственно в сети юридических средств, юридических конструкций, структурных построений дают о себе знать правовые идеи. По большей части они воспринимаются как принципы права…» . Таким образом, именно в области правовых идей налогового права, к которой, в частности, изначально относится идея «добросовестности налогоплательщика», в юридической сфере начинают напрямую работать абстрактно-отвлеченные дисциплины, теория права, философия права и экономическая теория, которые на первоначальном этапе становятся основной регулирующей силой.

Догма налогового права предстает в рамках исследования в следующих плоскостях: атомистическое строение права (нормы, субъективные права, обязанности, категории и элементы правоотношений), внешние формы «опредмечивания» права (законы, иные нормативные юридические акты, реальные факты, выражающие действие права, акты реализации, применения и толкования права). При этом юридическая догма, как исторически формирующееся собственное содержание налогового права, взаимопроникает в формальную логику и экономическую теорию. Таким образом, с немалым познавательным эффектом при анализе конкретного правового материала могут быть использованы категории указанных дисциплин, что дает существенное приращение общетеоретических правовых знаний .

Методика и техника настоящего исследования как набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного юридического материала и его первичную обработку, включает в себя обобщение правоприменительной практики и описание действующего законодательства, исторический метод толкования норм, логический анализ, метод системно-логического толкования. Интересен и эмпирический подход, позволяющий рассматривать нормативный материал как политический документ, в основе которого лежит опыт социально-экономического развития общества . Совокупность изложенных методологических подходов дает основание представить процесс решения проблемы как смену парадигмы. При этом, парадигма – обусловленная соответствующей картиной мира и господствующими гносеологическими установками исходная концептуальная схема постановки проблемы и организации средств их решения , т. е. принятая модель или образец, использование которого приводит к успеху скорее, чем применение конкурирующих способов решения проблем. Необходимо учитывать класс фактов, которые, как об этом свидетельствует парадигма, особенно показательны для вскрытия сути вещей. Используя эти факты, парадигма порождает тенденцию к их уточнению и распознаванию во все большем круге ситуаций и, подобно принятому судом решению в рамках общего закона, представляет объект для дальнейшей разработки и конкретизации. В данном процессе важна эмпирическая работа по созданию парадигмальной теории в целях разрешения неясностей .

Предположим, что в основе функционирования системы налогового права лежит экономическая логика. Экономическая логика предполагает, что устойчивость субъектов взаимодействий достигается в случае, если организация экономического пространства осуществляется на основании определенных и чётких отношений, структурированных институциональными нормами. В экономической теории, а именно в институциональной теории, под формальными институциональными нормами понимается совокупность правовых актов, контрактов и т. д., регулирующих хозяйственную деятельность, гарантом которых выступает государство с набором формализованных санкций . Таким образом, деятельность субъекта экономического отношения в рамках формальных институтов характеризуется тем, что он вступает в правоотношения, представляющие собой диалектическое единство экономического содержания и правовой формы .

Интересна позиция, согласно которой в современной юриспруденции приоритетное значение отдается экономическим обстоятельствам дела, а при рассмотрении вопросов исчезает само «право», которое подме няют властные отношения . В общем виде формальный институт (как норма права) – общеобязательное веление, выраженное в виде государственного властного предписания, регулирующего отношения в обществе. При этом он выражает имеющие ценность общественные отношения, представляет собой их модель, отражает типичность ситуации как следствие повторяемости, обладает общеобязательным характером . Наряду с властным регулированием, существует информационное и ценностно-ориентационное воздействие нормы права. Существование различных форм правового воздействия позволяет проводить различие между собственно юридическим воздействием (правовое регулирование) и неюридическим (информационное и ориентационное) .

В теории права правоотношение – урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей . Необходимо отметить, что теоретическим правовым структурам предшествовала практическая деятельность людей, нашедшая воплощение в достаточно устойчивых связях и отношениях . Данные отношения выступают как результат внутренней регуляции и корректировки поведения за счет воспринятой ответственности каждым субъектом взаимодействия. Данная ответственность устанавливается институциональной нормой и может обеспечиваться как государственным, так и социальным принуждением. Необходимо учитывать, что в институциональной теории норма становится правилом поведения, когда присутствуют четыре элемента: атрибут, фактор долженствования, цена и условие, санкция за нарушение. Наличие финансовой ответственности субъектов за нарушение своих обязанностей по формированию публичных денежных фондов и (или) их правомерному использованию преследует цель восстановить имущественные интересы государства, компенсировать казне причиненные убытки. Посредством реализации штрафной функции создается режим правового урона, заключающийся в применении санкции к субъекту финансового правонарушения. Таким образом, финансовая ответственность представляет собой обязанность лица, виновного в совершении финансового правонарушения, претерпевать меры государственно-властного принуждения, предусмотренные санкциями финансового законодательства, состоящие в возложении дополнительных юридических обязанностей имущественного характера и применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке .

Как известно, диспозитивность является принципом гражданского права, согласно кото-рому применение норм зависит от усмотрения участников оборота. Императивные нормы – категорические, строго обязательные, не допускающие отступлений и иной трактовки предписаний. В свою очередь, в теории права логическая структура правовой нормы состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза финансово-правовой нормы содержит условия, при которых норма применяется и обычно обозначает юридический факт, который является основанием возникновения, изменения либо прекращения финансовых отношений. Специфика общественных отношений в области финансового права заключается в том, что урегулированию нормами финансового права подлежат объективные законы экономики, действие которых следует корректировать с учетом интересов государства .

Опыт социально-экономического развития общества дает основание для включения в догму налогового права экономической конституции – фундаментальной концепции государства по отношению к частной собственности, свободе контрактов, свободе предпринимательства . Существует обоснованная позиция, согласно которой экономическая конституция представляет собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, соединенных между собой логико-правовыми связями, и включает в себя принципы свободы экономической деятельности, единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции (часть 1 статьи 8 Конституции РФ), признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (часть 2 статьи 8 Конституции РФ) .

Стержнем подсистемы конституционных норм, условно названной экономической конституцией, являются основные права и свободы человека и гражданина . Необходимо отметить, что ядром экономической сво боды, как конституционного принципа, выраженного в статье 8 Конституции РФ, является возможность дискреционного поведения предпринимателей, выбор ими различных вариантов осуществления субъективных прав. Однако у конституционного права на экономическую свободу есть имманентные, т. е. установленные в самой Конституции, пределы (границы) – сфера публичного интереса. При этом объективирование этой сферы в целях лимитирования экономической свободы частных лиц – одно из предназначений конституционного права. В известном смысле конституционное право, защищая публичный интерес, ограничивает частный интерес через установление принципа необходимости добросовестного осуществления своих субъективных прав (часть 3 статьи 17 Конституции РФ) . Таким образом, возможность несовпадения частных интересов собственника и предпринимателей с публичными интересами диктует необходимость включения в экономическую конституцию положений, которые определяют экономический порядок, признающий не только самоценность экономической свободы, но и определяющий, в каких целях и в каких пределах она может быть ограничена в государственных интересах. При этом сложная природа основных экономических прав, наличие у них двух сторон – публично-правовой и частноправовой – детерминирует особенности их прямого действия. Демонстрируя свое публично-правовое содержание, нормы об основных экономических правах действуют в сфере отношений между государством и индивидом .

Экономическая конституция представляет собой конституционную систему координат правового регулирования налоговых отношений. Статьей 57 Конституции РФ установлена обязанность платить налоги, являющиеся важнейшим источником доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав и свобод граждан, а также осуществляться социальная функция государства (статьи 2 и 7 Конституции РФ). Экономическая конституция содержит общие принципы налогообложения, вытекающие из Конституции РФ и выступающие гарантиями реализации основных начал социального, государственного и национального устройства. Таким образом, Конституция РФ не только определяет основные принципы налогообложения, но и содержит основы интерпретации применительно к налогообложению ряда положений, имеющих общеправовое значение. Поскольку конституционные принципы служат воплощению и защите основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, начал федерализма, имеются все основания говорить об их «надзаконном» значении .

Экономическая конституция может воздействовать на отраслевое законодательство посредством нормативно-интерпретационной конституционализации правового порядка при помощи интерпретационной деятельности Конституционного суда РФ, когда он рассматривает дела о толковании Конституции РФ или о конституционности различных нормативно-правовых актов в ходе осуществления конституционного контроля . Результатом деятельности Конституционного суда является выработка соответствующих правовых позиций, которые содержатся в мотивировочной части его решения и влияют на излагаемое в резолютивной части окончательное решение о соответствии или несоответствии Конституции РФ оспариваемого нормативного акта. В свою очередь, сущностью правовых позиций является формулирование имеющих существенное значение для окончательного решения системных выводов и аргументов, позволяющих выявить конституционный смысл оспариваемой нормы . Необходимо согласиться с доводом о том, что Конституция РФ – институционная нормативно-правовая основа разрешения противоречий современного общества. При этом ее сущность как политико-правового явления, призванного отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях, предопределяет необходимость восприятия конституционных явлений во всей их многогранности и противоречивости, когда конституция может рассматриваться как порождение и своего рода нормативно-правовой результат социальных противоречий .

Категориальный аппарат актов Конституционного суда РФ, содержит специальное понятие «баланс частных и публичных интересов» вопределении от 04.05.2000 г. «По жалобе открытого акционерного общества «Северные магистральные нефтепроводы» на нарушение конституционных прав и свобод частями первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» сформулирована правовая позиция:«…Исходя из цели обеспечения баланса конституционно-значимых интересов и недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Конституционный суд Российской Федерации может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации», в том числе путем отсрочки исполнения постановления Конституционного суда Российской Федерации, обусловленной, в частности, необходимостью обеспечивать стабильность правоотношений в интересах субъектов права…» .

Некоторые исследователи указывают на правомочия Конституционного суда РФ создавать свои правовые позиции исходя из общих принципов права, духа и буквы Конституции, начал разумности, добросовестности, справедливости и основ морали, при неспособность законодателя своевременно отслеживать меняющуюся действительность путем принятия абсолютно определенных норм в соответствии с существующими реалиями . Конституционный суд выражает правовую позицию исходя из конкретной ситуации, при этом ее параметры выражаются не только нормой, но и практикой применения. Таким образом, Конституционный суд приспосабливается к меняющимся общественным условиям .

Высказано мнение, что правовые позиции коррелируют с правом, а постановления с оценкой оспоренной нормы – с законодательством . А. А. Белкин указал на необходимость теоретического осмысления «параллелизма» инструментальной и контрольно-охранительной функции Конституции РФ , так как разрешение споров о конституционности юридических актов логически предполагает в качестве исходного материала проверку соблюдения конституционного обоснования и обеспечения соответствия конституционным нормам текущего законодательства, т. е. проверку операций, которые совершаются в рамках правотворческого процесса. В свою очередь, вопрос о том, можно ли считать правовую позицию конституционного суда источником права, является дискуссионным. При этом согласимся с позицией, что анализ решений Конституционного суда РФ среди судебных актов позволяет признать эти решения источником права . Так, Г. А. Гаджиев обосновывает позицию, согласно которой по своей юридической сути правовые позиции Конституционного суда схожи с ratio decidendi, поэтому их следует считать источниками права . «R atio decidendi » (обоснованное решение – лат.) в англосаксонской системе права основная, мотивирующая часть решения суда, в которой суд указывает правовые принципы, на которые он опирался, разрешая дело .

В. Д. Зорькин, раскрывая сущность решений Конституционного суда РФ отметил их нормативный характер и прецедентное значение, вследствие чего они являются необходимым регулятором в условиях радикальной реформы законодательства, выполняя как функцию стабилизации (консервативная функция), так и функцию развития (динамики и инновации). Решения Конституционного суда РФ с содержащимися в них правовыми позициями не прецеденты и преюдиции в традиционном понимании, а нормативные акты с преюдициальными свойствами, отражающие особого рода правотворчество и занимающие особое место в системе источников права России . Ценность данного суждения для настоящего исследования проявляется в том, что инновационная функция выражается в формировании через правовые позиции отраслевых доктрин, к которым, в частности, относится доктрина «добросовестности налогоплательщика», являющейся, по мнению Г. А. Гаджиева, общей концепцией развития налогового права . Таким образом, де-факто правовые позиции Конституционного суда РФ и судебная практика становятся источником норм, регулирующих налоговые правоотношения, а вопрос о возможности их существования в правовой системе России как формы права уже решен правоприменительной практикой.

Можно согласиться с гипотезой, что вытекающее из конституционного права требование, адресованное законодателю в процессе правового регулирования экономических отношений, использовать презумпцию добросовестности и невиновности связано с основополагающей конституционной нормой статьи 2 Конституции РФ, в силу которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» . Таким образом, экономическая конституция определяет право собственности и фискальный интерес как основополагающие категории, сводя проблему к соотношению этих категорий.

Идея конституционной экономики может стать основой развития многих доктрин права, так как перед ней стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана, к числу которых относится выявление конституционных предпосылок эффективного развития экономики. Исследование конституционной экономики предполагает одновременные работы на конституционно-правовом и экономических полях. Только на основании конкретно-исторического подхода, экономического и сравнительно-правового анализа можно вывести исследование за рамки набора стандартных тезисов относительно связи конституции и экономики . По нашему мнению, проводниками этой связи выступают акты Конституционного суда РФ, что мы попытаемся отразить в следующих разделах.

Шаталов С. Д. Налоговая реформа – важный фактор экономического роста // Финансы. – 2004. – №. 6. – С. 5.

Алексеев С . С. : «Статут», 1999. – С. 275 –276 .

Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи. М. : «Статут», 2000 . – С. 146.

Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования. – М. : «Статут», 1999. – С. 291.

Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. : ФБК- Пресс, 1998 . – С. 55 –57 .

Тарасов Н. Н. Методологические проблемы современного правоведения: Автореф. диссертации докт. экономических наук. – Екатеринбург, 2002. – С. 41.

Кун Т. Структура научных революций. – М. : «Прогресс», 1997. – С. 44–49.

Д. Норт пишет: «Понимание того, как функционирует экономическая система, требует учёта очень сложных запутанных взаимосвязей между обществом и экономикой.». (См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М. : Начала, 1997. – С. 143–144.)

Гражданское право. Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. – М. : «Проспект», 1997. – С. 79.

Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи. М. : «Статут», 2000. – С. 54.

Бабаев В. К. Нормы права / Общая теория права / Под ред. В. К. Бабаева. – Нижний Новгород, 1993. – С. 293.

Радько Т. Н. Функции права / Общая теория права / Под ред. В. К. Бабаева. – Нижний Новгород, 1993. – С. 431.

Кузнецов Э. В., Сальников В. П. Наука о праве и государстве. – М. : 1999, – С. 127.

Кутафин О. Е. Источники Конституционного права Российской Федерации. – М. : Юристъ, 2002. – С. 348

Крохина Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. – 2004. – № 3.

Ашмарина Е. М. Специфика содержания некоторых финансово-правовых норм // Государство и право. – 2005. – № 2. – С. 107–111.

Талапина Э. В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права . – 2004. – № 7 .

Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. – М. Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. – М. : ФБК- Пресс, 1998. – С. 187 –191.

Кравец И. А. Российская Конституция и конституционализация правового порядка (некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права . – 2003 . – № 11.

Тиунов О. Решения Конституционного Суда РФ и международное право // Российская юстиция . – 2001 . – № 10 . – С. 14 .

Бондарь Н. С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права . – 2003 . – № 11.

Кажлаев С. А. Судебное усмотрение в деятельности Конституционного суда РФ // Журнал российского права . – 2003. – № 11 .

Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предпринимательство, налогоплательщик, государство . – М. : ФБК-Пресс, 1998 . – С. 51 –65.

Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного суда как источник конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение . – 1999. – № 3 (28); Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации: Учебное пособие. – М. : ФБК- Пресс, 1998. – С. 69.

Белкин А. А. Теоретические, правотворческие и правоприменительные проблемы конституционной охраны. Дисс. на соиск. уч. ст. д-ра юрид. наук. – М., 1995. – С. Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. – 2004. – № 12.

«У нас огромный поток жалоб налогоплательщиков, и он вряд ли уменьшится в обозримом будущем» (интервью с Г. А. Гаджиевым, судьей Конституционного Суда РФ) // Российский налоговый курьер. – 2004. – № 24.

Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного суда РФ). – М. : Юристъ, 2002. – С. 90.

Баренбойм П. Д. Конституционная экономика для вузов: Учебное пособие. – М. : ЗАО «Юридический мир «Юстицинформ», 2002. – С. 11–13.

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к Статье 8 Конституции РФ

1. Содержащиеся в данной статье конституционные принципы формируют основы конституционного экономического строя. Эти принципы лежат в основе большой совокупности конституционных норм, объединенных логико-правовыми связями и в силу этого представляющих собой определенное единство, подсистему норм, построенную с использованием концепции "экономической конституции". Усилиями экономистов и юристов Германии, Франции, Испании, Италии, США, Португалии создана теоретическая конструкция, встроенная в систему конституционного права, которая пытается объяснить, как конституция регулирует экономические отношения*(22). Она позволила связать в единое целое такие разнородные и противоречивые явления, как свобода экономической деятельности и интервенция государства в сферу экономики. Будучи сопряженной с концепцией социального государства, экономическая конституция превращается в конституционно-правовую основу социально ориентированной рыночной экономики.

Как подсистема конституционно-правовых норм экономическая конституция охватывает:

1) принципы основ конституционного строя о свободе экономической деятельности, едином экономическом пространстве, многообразии и равноправии различных форм собственности, защите конкуренции (ст. 8), о социальном характере государства (ст. 7);

2) конституционные нормы об основных экономических правах и свободах и основных правах, имеющих хозяйственно-конституционное значение, а также о конституционных гарантиях предпринимательства (ст. 7, ч. 2 ст. 34, ч. 1 ст. 74, ч. 2 ст. 75); о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах РФ (ст. 15);

3) нормы, устанавливающие конституционный экономический публичный порядок: а) конституционные принципы государственного регулирования экономической деятельности; б) нормы о возможности ограничения основных экономических прав; в) нормы о полномочиях федеральных и региональных органов государственной власти в сфере правового регулирования предпринимательства. Общей тематикой объединены положения Конституции, касающиеся финансов и налогов. Конституционное финансовое право является самостоятельной частью "экономической конституции".

Принцип единства экономического пространства имеет особое значение в федеративных государствах, субъекты которых имеют свое законодательство (ст. 5 Конституции). Он также связан с категорией "государственное единство", использованной в преамбуле Конституции. Целый ряд конституционных положений в гл. 3 Конституции "Федеративное устройство" устанавливают гарантии экономической целостности федеративного государства.

Конституционный Суд РФ применил принцип единства экономического пространства для обоснования налоговой централизации в Российской Федерации. В Постановлении КС РФ от 21.03.1997 N 5-П*(23), касавшемся положений Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в ред. от 11.11.2003), содержится важная правовая позиция, в соответствии с которой принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции, в соответствии с ее п. "а" ст. 71 находятся в ведении РФ. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.

Принцип единой финансовой политики закреплен в ряде статей Конституции, прежде всего в ее ст. 114 (п. "б" ч. 1), согласно которой Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Эти положения развивают одну из основ конституционного строя - принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать сводное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.

Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении РФ (п. "ж" ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П отметил, что выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и налоговых платежей.

Обоснованный конституционным принципом единства экономического пространства и сформулированный Судом принцип налоговой централизации, в силу которого субъекты РФ не вправе устанавливать дополнительные налоги, лежит в основе принятого НК (ст. 12-14). В Определении от 05.02.1998 N 22-О*(24) Конституционный Суд РФ указал, что на основе правовой позиции, выработанной в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П, органы местного самоуправления также не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции (см. Постановление КС РФ от 17.06.2004 N 12-П по делу о проверке конституционности ряда статей БК *(25)).

Принцип единства экономического пространства использовался Конституционным Судом для обоснования требований единства финансовой политики: "из Конституции Российской Федерации, а именно из закрепленных в ней требований единства финансовой политики и финансового регулирования, установления правовых основ единого рынка, единства экономического пространства, получивших развитие в федеральных законах, вытекает, что функционирование бюджетной системы Российской Федерации имеет целью гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, предопределяет конституционные требования к надлежащей регламентации бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников бюджетных отношений, в том числе - по обслуживанию счетов бюджетов"*(26). Исходя из принципа единства экономического пространства, Конституционный Суд пришел к выводу, что субъекты РФ не лишены полномочий по установлению административной ответственности, в том числе в определенных сферах финансового и кредитного регулирования (Определение от 08.04.2004 N 137-О*(27)). В Постановлении КС РФ от 10.12.1997 N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области"*(28) со ссылкой на п. "ж" ст. 71 Конституции отмечается, что закрепленный ею принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти; отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов.

Конституционный Суд РФ разъяснял также, что конкретизируя обязанность государства по гарантированию единства экономического пространства, Конституция (п. "ж" ст. 71) относит установление правовых основ единого рынка к ведению РФ, поскольку без обеспечения приоритетного, прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), на территории всего государства свобода экономической деятельности не может быть реализована (см. Постановление от 04.03.1997 N 4-П *(29)).

Конституционный принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, в его интерпретации Конституционным Судом, лежит в основе особого конституционно-правового режима стабильности экономического оборота, который базируется на принципе поддержания доверия к закону.

Абзацем 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 02.02.2006) предусматривалось, что если в результате изменения налогового законодательства будут созданы менее благоприятные условия для субъектов малого предпринимательства по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет своей деятельности указанные субъекты подлежат налогообложению в том же порядке, который действовал на момент их государственной регистрации.

Положение Федерального закона от 31.07.1998 N 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" (в ред. от 24.07.2002) о недопустимости применения в дальнейшем абз. 2 ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" не может иметь обратную силу и не применяется к длящимся правоотношениям, возникшим до дня официального опубликования нового регулирования, включая соответствующий нормативный акт законодательного (представительного) органа субъекта Федерации о введении на его территории единого налога. Подобное истолкование указанного положения обусловлено конституционно-правовым режимом стабильности условий хозяйствования, выводимым из ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 57 Конституции, отметил Конституционный Суд в своем Определении от 01.07.1999 N 111-О*(30).

Постановление КС РФ от 23.02.1999 N 4-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкина, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Назаренко"*(31) позволяет углубить представления о содержании конституционного принципа стабильности экономического оборота, выводимые из принципа свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции).

В силу этого принципа государство обязано обеспечивать условия для стабильного гражданского оборота и использовать для этого правовое регулирование. Государственное регулирование рыночных отношений выражается в установлении порядка создания и деятельности их участников.

Правовое регулирование рынка не должно нарушать основные принципы рыночной экономики: равенство участников оборота, свобода принятия экономических решений и самостоятельная ответственность за их результаты, ответственность за причиненный вред.

Отношения между вкладчиками и банком составляют часть гражданского оборота. Стабильность этих отношений, по мнению, высказанному Судом, должна обеспечиваться путем создания публично-правовых, императивных норм, ограничивающих формальную свободу договора.

В качестве самостоятельного правового явления может быть рассмотрен принцип свободного перемещения финансовых средств. А. А. Ефремов обращает внимание на его двойственную сущность: как гарантии (условия) перемещения товаров и услуг, поскольку их рыночный оборот возможен только при одновременном денежном обращении; и как самостоятельного принципа правового регулирования отношений, возникающих при обращении финансовых средств вне оборота товаров и услуг*(32).

Данный конституционный принцип лежит в основе правового регулирования такого сегмента единого рынка, каким является финансовый рынок, включающий и рынок эмиссионных ценных бумаг.

Гарантируемая государством поддержка конкуренции представляет собой конституционно-правовой инструмент создания благоприятной экономической среды. В этих целях оправдана интервенция государства в сферу экономических отношений. Государство, имея в виду положение ч. 2 ст. 34 Конституции о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, должно посредством принятия законов о конкуренции обеспечивать поддержку именно добросовестной конкуренции между субъектами предпринимательства, установив необходимые ограничения (пределы) свободы экономической деятельности. Тем самым конституционный принцип поддержки конкуренции выполняет роль содержащихся в самой Конституции ограничений указанной свободы.

Экономическая свобода, по смыслу Конституции, предполагает прежде всего свободу предпринимательства. Свобода предпринимательской деятельности представляет собой универсальный (интегрированный) принцип конституционного права, объединяющий в своем составе несколько относительно самостоятельных принципов правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности (принцип свободы договора, общедозволительный принцип, принцип свободы конкуренции и др.).

На принципе экономической свободы строится российская конституционно-правовая модель взаимоотношений публичной власти и бизнеса. Она основывается на признании объективно существующих пределов регулирования публичной властью предпринимательской деятельности.

На конституционный принцип свободы экономической деятельности, закрепленный в основах конституционного строя (ст. 8 Конституции), опираются нормы , закрепляющие права, имманентно присущие обществу, в котором функционирует рыночный тип экономики. Их можно обозначить как основные экономические права. К ним относятся:

Право выбирать род деятельности или занятий - означает свободу экономического выбора: быть либо предпринимателем-работодателем, либо работником (ст. 37);

Право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - означает свободу рынка труда (ст. 27);

Право на объединение - предполагает соответствующее право для совместной экономической деятельности, а следовательно, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и образования в уведомительном порядке различных предпринимательских структур (ч. 1 ст. 30);

Право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35), свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36), использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34) - означает свободу формирования имущественной базы предпринимательства, использования имущества, свободу реализации на рынке произведенного товара, включая право на свободу договора;

Право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34) - предполагает свободу конкуренции.

В нормативное содержание свободы экономической деятельности как конституционного принципа входит, как свидетельствует практика Конституционного Суда РФ, прежде всего свободное от какого-либо воздействия принятие хозяйственных решений.

Конституционный принцип свободы экономической деятельности послужил основанием при вынесении Конституционным Судом РФ Постановления от 23.12.1997 N 21-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации"*(33).

В Постановлении КС РФ от 30.01.2009 N 1 по делу о проверке конституционности положений п. 2, 3 и 4 ст. 13 и абз. второго п. 1.1 ст. 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной, отмечается, что основные начала, перечисленные в п. 1 ст. 1 ГК РФ, имеют конституционное значение, то есть являются констиуционно значимыми принципами, которые в силу этого могут рассматриваться в качестве критериев при осуществлении судебно-конституционного контроля.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свобода предпринимательской деятельности и свобода договоров могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции), что корреспондирует положениям ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Поэтому, регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, в том числе акционерных обществ, федеральный законодатель в соответствии с п. "в" и "о" ст. 71 Конституции обязан учитывать, что по смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 8, 17, 34 и 35 возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц.

В Постановлении КС РФ от 23.02.1999 N 4-П разъясняется, что из смысла указанных конституционных норм о свободе в экономической сфере (ст. 9, 34 и 35) вытекает конституционное признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина, которая ГК провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1). При этом конституционная свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (ч. 1 ст. 55 Конституции) и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции).

2. Охрана различных форм собственности является одной из основных функций государства. Ее содержание меняется в зависимости от того, какой характер имеет экономическая система. В советский период истории приоритетной конституционной ценностью являлся общественный тип собственности, в связи с чем общенародная собственность защищалась государством в приоритетном порядке. Действующая Конституция не рассматривает какую-либо форму собственности в качестве основной и, как следствие, признает и равным образом защищает различные формы собственности. Многообразие форм собственности характеризует основы экономической системы как рыночной.

Государство должно разрабатывать экономическую политику, воплощать ее в законодательстве исходя из недопустимости создания неоправданных преимуществ для каких-либо организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. В сфере уголовного законодательства рассматриваемый конституционный принцип нашел проявление в единой уголовно-правовой охране всех форм собственности, заменив ранее существовавшую в прежнем уголовном законодательстве повышенную охрану государственной собственности.

Под прямым воздействием конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности находится система правовых норм, определяющих участие РФ, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (гл. 5 ГК), а также административно-правовые по своей природе отношения, связанные с предоставлением государственных субсидий неэффективным предприятиям.

Рассматриваемый конституционный принцип призван корректировать отношения между органами власти и бизнесом. Содержание этого принципа налагает на власть, на государство дополнительные ограничения. Власть должна быть равноудалена от различных предпринимательских структур и сообществ, в противном случае возникают недопустимые модели взаимоотношений власти и бизнеса, чреватые конфликтом интересов, недобросовестной конкуренцией, неравной защитой различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. Нарушением принципа равной защиты являются случаи использования административных рычагов с целью создания льготных условий для ведения предпринимательской деятельности аффилированными с государственной властью бизнес-структурами. Кроме того, этот принцип вводит для государства определенные ограничения степени интенсивности "дирижирования" частными предприятиями.

Рассматриваемый принцип был положен в основу принятия целого ряда решений Конституционного Суда РФ, в частности Определения от 08.02.2001 N 33-О*(35) по жалобам нескольких ОАО, в которых оспаривалась конституционность положения п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ, включенного в Кодекс еще в доконституционный период. Согласно этому положению трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, а также срочный трудовой договор (контракт) до истечения срока его действия могут быть расторгнуты по инициативе администрации предприятия, учреждения, организации в случае совершения работником по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер общественного воздействия.

Конституционный Суд пришел к выводу, что на все закрепленные Конституцией виды собственности принцип равной защиты должен распространяться в той же мере, в какой он распространялся до вступления в силу Конституции на государственную и общественную собственность. Иное означало бы, что право работодателя на расторжение трудового договора с работником поставлено в зависимость от того, к какой форме собственности относится похищенное имущество предприятия, что не согласуется с предписаниями Конституции.

Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние годы во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционном принципе признания и защиты равным образом всех форм собственности. Новое "прочтение" законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться в единстве федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности РФ и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство на эту интерпретацию конституционного принципа принадлежит разработчикам БК и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов РФ и муниципальных образований как публичных собственников. В частности, защита собственности субъектов РФ не может быть рассмотрена вне учета требований Конституции и федерального законодательства, в которых выражена и закреплена в виде общих предписаний общая воля государства в целом в отношении функционирования и защиты государственной собственности.

Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов РФ, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.

На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.

Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 комментируемой статьи, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в ГК. Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 22.07.2008) предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов РФ. Из содержания ст. 26.11 этого Закона следует, что в собственности субъектов РФ может находиться лишь то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу указанной статьи, любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов РФ и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран точно такой же подход. Федеральный закон N 131-ФЗ определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.

Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов РФ не позднее 1 января 2005 г.?

Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т.е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Этот принцип неизвестен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об "особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им" в зависимости от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК), т.е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.

В п. 4 ст. 212 ГК закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, в соответствии с которой "права всех собственников защищаются равным образом". Полагаем, что эта норма входит в нормативное содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности, которое, к сожалению, пока в полной мере не выявлено ни наукой, ни практикой.

Возникает вопрос о том, в какой мере принцип неприкосновенности собственности должен форматировать правовое регулирование отношений публичной собственности. С нашей точки зрения, из этого конституционного принципа вытекают закрепленные в ГК положения, в соответствии с которыми существует одно единое право собственности, предполагающее, что у всех субъектов права, признаваемых собственниками, имеются одинаковые полномочия, и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам.

Субъекты РФ и муниципальные образования являются полноправными собственниками. Между такими правовыми субъектами могут возникать только имущественные отношения, основанные на равноправии. В противном случае, когда федеральным законом допускается "перераспределение" собственности субъектов РФ в связи с проводимым разграничением полномочий в федеративной системе, имеет место нарушение требований, императивов, запретов, образующих содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности.

В Определении КС РФ от 02.11.2006 N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(36) содержится важная правовая позиция, основанная на интерпретации ч. 2 ст. 8 Конституции, в соответствии с которой перечень имущества в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств для формирования собственных доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое целевое предназначение, т.е. не может рассматриваться как закрытый перечень имущества.